李世霖

制律被视为每一王朝建立之初的头等大事，它是政权建立和政权合法性的典型象征。

通过统一的程序规则约束公权力的行使，细化已有的程序规范使之更加严密，保证行政程序规则的普遍约束力，防止决策机关规避程序法滥用决策权，确保每项权力都受到法律的严格约束，将行政决策机关自由裁量的余地缩限为最小。如何规范抽象行政行为，特别是行政决策活动，成为当前法治政府建设中的一个非常重要的任务，也是一个难点。

十八届四中全会进一步明确了重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。任何权力规范和约束都应该也只能自上而下进行。二是在问责制度上有所突破。三、法治政府建设的关键 当前影响和阻碍法治中国建设的主要因素有哪些呢？我认为至少有以下方面：一是公权力不受规范，一把手滥权、法外用权，以言代法压法废法的现象仍然十分严重，特别是地方党政负责人超越宪法法律行使公权力而不受监督制约的问题始终未能解决。而信访本质上是人治的方式，虽然在特定的案件上能够满足个别人的利益诉求，但往往会以破坏法治为代价。

于是，很多纠纷并没有走法律渠道，没有通过申诉或者上诉解决，而是通过非法定的渠道得以解决，这就造成了信访不信法、信上不信下的现象。三是行政审批制度改革取得新进展。二是在问责制度上有所突破。

所以说，意识是最重要的东西，而我们最欠缺的恰恰是意识的进步。来源:国家行政学院学报 进入 马怀德 的专栏 进入专题： 法治政府 。如何推进行政法治、建设法治中国，党的十八大报告和十八届四中全会给出了路线图。这个决策程序是未来法治政府建设中需要重点关注的。

三是普遍提高公务人员的法律素养和法治观念。由此观之，依法行政就是落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的重要步骤。

但是从纠纷解决的实际选择看，法定的救济渠道并不是很畅通，老百姓选择信访不信法，通过信访要求党委政府解决纠纷。本届政府又大力推进简政放权，清理行政审批事项，先后6次取消下放了632项行政审批事项，激发了市场主体的活力，有力促进了经济社会发展。这些在中国只有大学教授们或者专门搞法律的人才知道的概念、原则、理念，德国的普通公务员都非常清楚。但是这个工作任务很重，推进的难度很大。

法治跟传统的人治的方式是相对应的。提出了依法行政的六个基本要求、依法行政的主要任务和保障措施。而抽象行政行为、红头文件、政府决策，基本上游离于法制之外，缺乏有效的约束和规范。2.法治政府建设在重点领域、重点制度方面有所突破。

2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》，对决策做了一些明确的要求，建立了三项制度。第一个就是规范性文件的清理制度。

从2008年《政府信息公开条例》实施以来，申请信息公开的案件和政府主动公开信息的数字大幅攀升，为什么呢？因为《政府信息公开条例》是一个很特殊的法。国务院在1999年发布依法行政的决定有一个非常重要的背景，就是1997年党的十五大报告提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。

四是多数法律法规仍然得不到有效实施，在具体实践中沦为一纸空文。问责制度从过去的风暴式、运动式的问责，到现在专门制定了相关的中央文件，有了很大的进步，但下一步还需要再进一步规范化，比如制定问责方面的法律。三是行政审批制度改革取得新进展。维持社会的和谐稳定，解决纠纷，必须依靠法定的救济渠道，包括行政复议、仲裁、诉讼等。我惊奇地发现，在德国，即便是最基层的一般公务员，而且不是管法治的，都有非常明确的清晰的法治意识和概念。在修改《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的时候，应该降低诉讼门槛，扩大受案范围，降低诉讼成本，增强司法的公信力透明度和说理性。

要面对公民社会逐渐成长、社会力量不断壮大的客观事实，充分利用公众的监督热情和现代新兴媒体的便利，实现对公权力行使的全时空监督，防止权力滥用和失控。于是，很多纠纷并没有走法律渠道，没有通过申诉或者上诉解决，而是通过非法定的渠道得以解决，这就造成了信访不信法、信上不信下的现象。

当然，我们不排除有的法院存在司法不公、司法腐败、司法黑暗等问题，但是，在纠纷解决问题上，还是要引导人们理性维权，通过法定救济渠道化解矛盾，而不能用行政方式取代法治方式。我们在推进依法行政、建设法治政府的过程中，依法行政的意识有所提高，能力有所提高，但与法治国家、法治政府的要求相比还有不小的距离。

如果能建立起一个把法治作为重要指标的政绩考核评价体系，一定会促进法律实施。说到底，从现实看，我们还远远没有把权力关进法律制度的笼子里，这是当前法治中国建设的要害之所在。

而信访本质上是人治的方式，虽然在特定的案件上能够满足个别人的利益诉求，但往往会以破坏法治为代价。当前，行政执法有两方面的问题值得关注。第一个就是选择性执法问题比较严重。党的十八大报告强调进一步建立决策问责制度和纠错制度，即决策错误造成了损失，要追究决策者的责任。

从这个意义上说，我们削减的行政审批事项，下放管理权、转变管理方式的行政审批事项规模是很大的，而且还在继续清理。二是权力行使不透明，暗箱操作、利益交换、特权腐败现象严重。

这些年来，很多社会问题和矛盾，源于我们的决策不科学、不民主，不规范。任何权力规范和约束都应该也只能自上而下进行。

希望通过建立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系即法治 GDP保证法律的实施。过去政绩考核都是考核领导干部的经济GDP，以后除了经济的GDP之外，还应该考察他法治GDP，也就是说他在贯彻落实法律，实施法律方面的成绩如何。

而公共决策没有履行必要的程序，比如说公众参与、专家咨询论证、集体讨论决定、风险评估等，这自然就会引发这样那样不同的意见，这些意见通过新兴媒体的传播，很容易形成聚合效应，进而发展成一个重大的公共群体性事件。严格规范文明执法，确保法律的有效实施。十八届四中全会进一步明确了重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。第二个是执法过程中的暴力执法、钓鱼执法、敲诈式执法屡见不鲜，这会带来严重后果。

只要有突发事件，包括群体性事件、事故灾难、自然灾害、公共卫生事件，我们就会去调查，看谁有责任。我认为推进行政法治的关键有三： 一是高层领导的政治决断和信心。

其他的法律，除了《消费者权益保护法》，都是约束老百姓的，给老百姓设定义务的，但是像《消费者权益保护法》和《政府信息公开条例》，明确了老百姓的权利，调动起了老百姓参与的积极性。所以法治多一点，人治就少一点，如果人治强化了，法治自然就会受影响。

建立多元化的畅通的法律救济渠道。选择性执法的结果看起来好像是合法的，执法的权限、执法的程序方式可能都是合法的，但是执法的目的和主观动机不纯，这会极大地损害执法的公信力和执法的权威。